宋初榷茶體制的建立，經(jīng)歷了一個從無到有，由草創(chuàng)到完善的過程。這一過 程，首先體現(xiàn)為一系列茶葉法令的頒布。先是建隆三年(962年)劉湛“奉詔榷茶于蘄春” ,開始對從蘄春北銷的江南茶葉實行官府的壟斷經(jīng)營。
隨后在乾德二年(964年)，將榷茶的范圍擴大為所有的江南北銷茶，“令京師、 建安、漢陽、蘄口并置場榷茶”，“令民茶折稅外，悉官買。”商人經(jīng)營茶葉，需“入 金帛京師，指引詣沿江給茶。”在確立官府對茶葉壟斷經(jīng)營的同時，還頒行私茶 法：“民敢藏匿不送官及私販鬻者，沒入之，計其直百錢以上者杖七十，八貫加役 流，主吏以官茶貿易者，計其直五百錢流二千里，一貫五百及持杖販易私茶為官 司擒捕者，皆死。”也就是在乾德二年實行的榷茶制度，是由沿江的三個榷場(即 榷貨務)壟斷收購自江南的北銷茶，商人經(jīng)營茶葉，先向京師榷貨務輸金帛，換 取算買茶葉的憑證：“引”，然后持引去沿江榷貨務算買茶葉。
在乾德三年(965年)之前，榷茶制度還僅僅是針對由北宋境外銷往境內的茶 葉，而對北宋境內的茶葉，也即淮南茶，并沒有實行禁榷制。對淮南茶禁榷之議， 始于乾德三年。如果說之前禁榷江南茶主要是為了防止南商操縱中原利權，禁榷 淮南茶則是因為宋政府從榷茶中得到了好處，為了充實財政而實行的。且南北茶法不一，不利于榷茶制度的推行。史載乾德三年九月，蘇曉“建議榷蘄、黃、舒、 廬、壽五州茶，置十四場。”后又增加了光州、山場改為十三。淮南茶的禁榷與 禁榷江南茶一樣，都是由政府統(tǒng)一收購和批發(fā)茶葉。其不同在于，由于淮南在宋 朝境內，所以政府的千預不僅體現(xiàn)在茶葉流通環(huán)節(jié)，而且涉及到茶葉的生產領域， 淮南榷茶有了關于“園戶”的規(guī)定：對于茶葉的生產，“置吏總之”，“六州采茶之 民皆隸焉，謂之園戶”?；茨先恫梵w制運行的流程是這樣的：政府先向園戶發(fā)放 茶葉生產的“茶本錢”，園戶生產茶葉，首先應當先向國家交納賦稅，可以用交納 一定數(shù)額的茶葉代替;園戶用茶輸租后，余茶悉數(shù)賣給國家，由就近的山場收購， 國家支付的對價就是預先發(fā)貸給園戶的“茶本錢”。茶葉由十三山場收購后，統(tǒng)一 批發(fā)給商人經(jīng)營。商人經(jīng)營茶葉，先在京師的榷貨務納金帛，然后持引去淮南的 十三山場領取茶葉。北宋結束五代十國的割據(jù)后，把施行于淮南的這一園戶管理 制度推向江南。
宋滅南唐后，在江南曾一度沿用南唐舊法，“官市茶十之八，余二分復稅其什 一，然后給符，聽其貨鬻。”®也就是把園戶生產的茶葉，一分為二：官府收購園 戶所產茶葉的十分之八：對剩下的那十分之二，在收取該份額的10%的稅后，可 以自由買賣。對于前面的那八分，當然是榷茶法，而后面的二分也屬于廣泛意義 的榷茶，因為政府實際上對該部分收了茶稅，如同唐代的稅茶法。但這畢竟是兩 種不同的制度，而且“聽其貨鬻”與官府收購后再批發(fā)給商人的價格，肯定是有 所差別的，這樣就與在江北實行的全面榷茶相沖突，以至于“商人旁緣為奸，逾 江涉淮，頗紊國法。”于是在太平興國二年(977年)，從江南轉運使樊若水之請 對江南茶實行全部禁榷。江南茶法調整如下：
其一，“諸州所產茶折稅輸租如山場”，即一如淮南茶法，園戶所產茶葉在折 稅輸租后，由官府就近設置的山場將余茶統(tǒng)一收購;
其二，增加了榷貨務的設置，由原來的沿江三榷貨務增加為八個(后又減為 六個),以便于適應江南全面榷茶的需要，榷貨務的職能是批發(fā)由江南各州軍買 茶場收購來的茶葉;
其三，相對于乾德二年，減輕了私茶的處罰。私自販賣茶葉“十貫以上黥面 送闕下，婦人配為針工，民間私茶減犯人罪之半，榷貨務主吏盜茶販鬻錢五百以 下徒三年，三貫以上黥面送闕下。”同時還增加了園戶私自毀壞茶樹的處罰：“園 戶輒毀其叢株者，計所出茶論如法。”
太平興國二年茶法的調整，統(tǒng)一了南北榷茶制度，具有重要意義。在太平興 國三年(978年)，閩越相繼歸入北宋，自此，除了廣南、四川外，榷茶制度推行 到全國各地，即《宋史》卷一八三所描述：“天下茶皆禁，唯川峽、廣南聽民自買 賣，禁其出境。”宋初確立的榷茶體制包括這樣幾方面內容：
其一、政府與園戶之間。在產茶的江淮閩浙荊湖諸路，將茶葉生產者編制為 “園戶”，設官置吏，統(tǒng)一管理。園戶作為專門的茶葉生產者，其與政府之間形成 一種類似合同的法律關系。園戶生產茶葉，首先有權獲得由政府發(fā)放“茶本錢”， 以此作為茶葉賣給政府的對價。而園戶所產的所有茶葉，不管是輸粗所用，還是 折稅所用，還是賣給政府，最終都壟斷在政府手中，商人若要經(jīng)營茶葉，只能從 政府手中批發(fā)。園戶負有交出全部所產茶葉的義務，若匿不送官的，以私茶論， 按照所隱匿茶葉的價值處以嚴厲的刑罰：而且園戶應盡量保證茶葉的產量，如果 私自毀敗茶樹的，要按照這一部分的產量，以比照私茶處罰，這樣園戶和政府之 間除了橫向的合同關系之外，還有縱向的管理關系，其與政府之間的產銷關系具 有強制性?？梢妶@戶對于自己手中的茶葉并沒有現(xiàn)在完全意義上的所有權，產權 關系不明確。園戶與政府之間的關系，既不是買賣合同關系，因為這種買賣不是 雙方的合意，是一方的意思的強制;也不是一般意義上的雇傭勞動關系，因為這 種雇傭也具有強制性。他們之間實際上仍然是一種隸屬關系，政府組織園戶種植 茶葉，向園戶發(fā)放茶本錢作為酬勞，園戶對自己的勞動成果只具有占有權，而不 是所有權。
其二、政府與商人之間。政府的茶葉經(jīng)營機構由京師榷貨務、沿江六榷貨務、 十三山場組成。園戶所生產的茶葉，在淮南，由十三山場就近收購并批售;在其他 諸路，由政府就近設置買茶場收購，然后運往在沿江設置的六榷貨務，由六榷貨 務批發(fā)給商人。這三個機構相比較而言，十三山場兼有收購和批發(fā)功能;沿江六 榷貨務不從園戶手中直接收購茶葉，而只是接收由其他諸路的產茶州軍的買茶場 收購來的茶葉并批發(fā)。二者是并行并立關系。而設置在京師的榷貨務“但會給交 鈔往還，而不積茶貨。” 也就是說京師榷貨務的職能是收錢和發(fā)引，不負責茶葉 的具體出納。商人經(jīng)營茶葉的，先向京師榷貨務(在東南各地政府也可以)納錢 交款，以射六務、十三場茶,京師榷貨務根據(jù)商人的要求，區(qū)別其所要買的不同場、 務的茶，發(fā)給不同的買茶憑證。商人持該憑證(引)到沿江榷貨務或者十三山場 去領取茶葉。這里的引，既有代金券的性質，同時又是商人經(jīng)營茶葉的許可證。 在這里，政府首先充當了一個商人的角色，它把從園戶那里買來的茶葉，批發(fā)給 茶商，這與一般的商人行為看起來沒有什么區(qū)別，只是它買茶的行為具有強制性。 它與茶商之間存在一種合同關系，即茶葉買賣合同關系。商人買茶包括兩個行為： 先納錢買引，后持引領茶。交易過程其實在第一個行為就實現(xiàn)了，持引領茶是雙 方履行合同義務。這個合同關系與一般的合同不同，具有特殊性，即它給商人設 定了附加義務，商人買茶后，必須按照交引所指定的地點銷售，否則要受到懲罰， 這與今天的知識產權法中的許可使用頗為相似。在商人買茶過程結束后，政府與 商人之間仍然是一種行政管理關系，商人按照規(guī)定向政府交納商稅，違反了茶法 要受到政府處罰，而且政府也打擊私販，保證守法茶商的正當利益。
其三、以刑法來保障榷茶制度的實施。這包括對園戶和茶商私自交易的處罰、 園戶私自毀敗茶樹的處罰、聚眾持械販易私茶的處罰、主管經(jīng)手茶葉的官吏監(jiān)守 自盜擅自販易的處罰，以及對巡防卒私販茶的處罰，區(qū)別上述各種情況，性質輕 重有別，并以販易茶葉的數(shù)量確定不同的量刑等差，形成了比較嚴密的私茶法。
通過上面的分析可以看出，宋初的榷茶走的是一條官購商銷的間接專賣的路 子。由于在這種制度下，商人需要向政府納錢取得交引來領取茶葉，于是被稱為 “交引法”或者“入中法”，這是從不同的角度界定的結果。在這一體制下，政府 連接在園戶和商人中間，增加了茶葉流通的一個環(huán)節(jié)，通過對茶葉的低價收購和高價批發(fā)來獲取專賣利益。由于茶葉牢牢的控制在政府的手中，對私茶進行嚴厲 的處罰，再加上一系列保證茶葉產量的措施，有利的保證了政府的財政收入，“至 道末，鬻錢二百八十五萬二千九百余貫，天禧末，增四十五萬余貫”，可以說， 宋初的榷茶是相當成功的。