招標(biāo)文件的澄清和修改作為招標(biāo)文件的一部分，與招標(biāo)文件有同等效力。在實(shí)踐中普遍存在對(duì)招標(biāo)文件的澄清與修改重視不足、澄清與修改程序合規(guī)性不夠、對(duì)澄清與修改的內(nèi)容把關(guān)檢查不嚴(yán)等問題，極易引發(fā)后續(xù)爭(zhēng)議甚至異議投訴。本文從法律法規(guī)解讀入手，分析招標(biāo)文件澄清及修改的必要性，并就如何審慎地開展招標(biāo)文件的澄清修改、從程序及內(nèi)容管理方面給出具體意見和建議。
招標(biāo)文件澄清與修改的法律規(guī)定及必要性分析
（一）法律規(guī)定及解讀
對(duì)已發(fā)出的招標(biāo)文件進(jìn)行澄清和修改是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中較為常見的環(huán)節(jié)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第二十三條明確規(guī)定，“招標(biāo)人對(duì)已發(fā)出的招標(biāo)文件進(jìn)行必要的澄清或者修改的，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件截止時(shí)間至少十五日前，以書面形式通知所有招標(biāo)文件收受人，該澄清或者修改的內(nèi)容為招標(biāo)文件的組成部分。”《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十條細(xì)化了相關(guān)規(guī)定，“招標(biāo)人可以對(duì)已經(jīng)發(fā)出的資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件進(jìn)行必要的澄清或修改。澄清或修改的內(nèi)容可能影響資格預(yù)審申請(qǐng)文件或者投標(biāo)文件編制的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件截止時(shí)間至少3日前，或者投標(biāo)截止時(shí)間至少15日前，以書面形式通知所有獲取資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人；不足3日或者15日的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)順延提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件或者投標(biāo)文件的截止時(shí)間。”
相關(guān)法律法規(guī)一是明確賦予了招標(biāo)人對(duì)已經(jīng)發(fā)出的文件進(jìn)行澄清與修改的權(quán)利，即在資格審核或者開標(biāo)前，招標(biāo)人有權(quán)對(duì)文件進(jìn)行澄清與修改；二是明確了澄清與修改的效力，即澄清與修改的內(nèi)容是招標(biāo)文件的組成部分，與招標(biāo)文件有同等效力，是評(píng)標(biāo)活動(dòng)的依據(jù)；三是根據(jù)所發(fā)出文件的性質(zhì)不同，對(duì)資格預(yù)審文件以及招標(biāo)文件的澄清與修改時(shí)間作出不同約定，特別指出了在潛在投標(biāo)人準(zhǔn)備時(shí)間不足的情況下，相應(yīng)截止時(shí)間應(yīng)予以順延的要求。
（二）重要性、必要性及原因分析
之所以需要對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行澄清與修改，主要源于招標(biāo)文件編制質(zhì)量尚不能做到“一次到位”。特別是一些復(fù)雜的招標(biāo)項(xiàng)目，招標(biāo)文件包括招標(biāo)項(xiàng)目的技術(shù)要求、對(duì)投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)報(bào)價(jià)要求和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、擬簽訂合同的主要條款等諸多內(nèi)容，在編制招標(biāo)文件過程中容易出現(xiàn)前后矛盾、表述含混甚至缺漏的情況。特別是在實(shí)質(zhì)性要求和條件上出現(xiàn)這種缺漏瑕疵時(shí)，極易引發(fā)歧義，造成后續(xù)開評(píng)標(biāo)爭(zhēng)議。因此在《招標(biāo)投標(biāo)法》（2017年修正）和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（2019年修訂）中，均對(duì)“必要的澄清或者修改”作了強(qiáng)調(diào)。澄清與修改的必要性可以理解為：如果不作出澄清與修改，將會(huì)導(dǎo)致潛在投標(biāo)人不能正確理解、準(zhǔn)確解讀招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求和條件，甚至直接影響投標(biāo)及評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)標(biāo)評(píng)審。
對(duì)招標(biāo)文件的澄清與修改一般由招標(biāo)人/招標(biāo)機(jī)構(gòu)正式發(fā)出，但澄清與修改需求的提出主要來自招標(biāo)人與潛在投標(biāo)人兩個(gè)方面。一是招標(biāo)人對(duì)于招標(biāo)文件的“主動(dòng)澄清與修改”，即在招標(biāo)文件發(fā)出后，招標(biāo)人通過自查發(fā)現(xiàn)文件存在質(zhì)量問題，由招標(biāo)人主動(dòng)提出補(bǔ)充說明及修正的需求，以進(jìn)一步完善招標(biāo)文件。二是潛在招標(biāo)人的“被動(dòng)澄清與修改”，即潛在投標(biāo)人收到招標(biāo)文件后，在編制投標(biāo)文件過程中基于自身投標(biāo)響應(yīng)的準(zhǔn)備情況，向招標(biāo)人/招標(biāo)機(jī)構(gòu)提出的針對(duì)招標(biāo)文件的澄清與修改要求。目前“被動(dòng)澄清與修改”是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)踐中較多出現(xiàn)的情形。