基于財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（ppp）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）嚴格管理項目庫的規(guī)定，條件不符合、操作不規(guī)范、信息不完善的ppp項目陸續(xù)被清理出庫，由此掀起了ppp項目整改熱潮。其中，將ppp模式轉(zhuǎn)為政府投資epc模式繼續(xù)實施項目即為一種常見整改措施[1]。但該種整改措施系項目實施模式的重大變更，對政府方的風(fēng)險管控、投資人的收益預(yù)期等合同目的都產(chǎn)生了非常大的影響。具體體現(xiàn)在：
01、模式轉(zhuǎn)化的時點要求
由于epc（設(shè)計—采購—施工總承包）模式是指從事工程總承包的企業(yè)按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對工程項目的設(shè)計、采購、施工等實行全過程的承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負責(zé)的承包模式。由此可見，就特征而言，epc總承包模式強調(diào)項目工程建設(shè)要素。結(jié)合ppp項目整改要求，如已竣工驗收進入運營階段或無改擴建實際需求的ppp項目，客觀上已無實際工程建設(shè)需求，與上述epc總承包模式特征要素不匹配。因此，如ppp轉(zhuǎn)為epc模式繼續(xù)實施的，其整改時點應(yīng)當(dāng)在項目完工前。
02、確定項目資金來源
ppp項目的建設(shè)資金來源于ppp模式籌集資金，即自有資金和債務(wù)性資金兩部分。自有資金系ppp項目公司各股東的股權(quán)投入，債務(wù)性資金是以ppp項目公司為融資責(zé)任主體籌集，共同用于ppp項目的建設(shè)、運維。而epc總承包模式下，工程建設(shè)所需資金來源于發(fā)包方，無需epc總承包商融資或墊資，通常采用總價合同或者成本加酬金合同確定承包商工程價款。
因此，如果將ppp模式轉(zhuǎn)為政府投資epc模式的，則項目建設(shè)所需資金的籌措責(zé)任主體為政府方，即當(dāng)期政府方有足夠財政資金可安排到位。模式整改過程中，對于融資責(zé)任的轉(zhuǎn)移或資金安排的落實，應(yīng)注意避免變相違規(guī)舉債融資或者增加政府隱性債務(wù)。
03、采購程序銜接問題
為進一步明確epc模式下承包商的采購程序問題，總體上需要先根據(jù)原ppp項目所處階段,按照未選定ppp社會資本和已經(jīng)選定ppp社會資本的不同情形進行區(qū)分。
（一）在未選定ppp社會資本情形下，應(yīng)進一步區(qū)分原ppp采購程序是否已由政府采購主體啟動。如果項目已經(jīng)進入采購階段并發(fā)布采購公告的，為實現(xiàn)ppp模式轉(zhuǎn)為epc模式繼續(xù)實施，則應(yīng)終止原ppp采購活動并在同一平臺發(fā)布采購活動終止公告，再進行epc總承包商的采購程序。如果項目尚未進入采購階段的，則相當(dāng)于一個新的epc項目，按照《中華人民共和國招標投標法》規(guī)定的政府采購程序選定承包商即可，不存在兩者采購程序銜接問題。
（二）若是原ppp模式下中選社會資本基于兩招并一招規(guī)定被同時確定為epc總承包商的，盡管社會資本同時具備項目投資、建設(shè)、運營等相關(guān)能力，但是由于在轉(zhuǎn)為epc模式時，原ppp模式下“兩招并一招”的法律適用前提已發(fā)生本質(zhì)變化，社會資本已不再是項目投資人，同時為了保障項目招投標的公平競爭性，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國招標投標法》的相關(guān)規(guī)定進行重新招標。
（三）如果原epc總承包商并非基于“兩招并一招”，而是由項目公司另行招標確定，則由于中標epc總承包商已經(jīng)過公開的招投標程序選定，在此情形下由該中標epc總承包商直接與epc項目發(fā)包方簽訂合同具備程序合規(guī)性要素。
綜上，筆者認為，ppp轉(zhuǎn)為epc模式實施時，僅在epc項目不屬于法律規(guī)定必須招標的工程項目或原ppp模式下的epc總承包商系經(jīng)過二次招標程序確定的前提下，才無需進行epc總承包商的重新招標。
04、合同關(guān)系的轉(zhuǎn)變與銜接
ppp模式下，政府方、項目公司及下游供應(yīng)商之間可能涉及的相關(guān)協(xié)議，如ppp項目合同、設(shè)計合同、施工承包合同、設(shè)備采購合同等。而epc模式下，則由發(fā)包方與承包商簽訂工程總承包合同。因此，在進行模式轉(zhuǎn)化時，應(yīng)重點注意設(shè)計及施工合同關(guān)系的轉(zhuǎn)變與銜接問題。
在設(shè)計合同的承接問題上，因此，若是ppp轉(zhuǎn)為epc模式繼續(xù)實施前已經(jīng)完成全部設(shè)計工作，則后續(xù)承包商僅需負責(zé)施工即可。若仍有部分設(shè)計工作未完成，在招選epc總承包商時則僅需考慮是由原先的設(shè)計單位繼續(xù)履行設(shè)計工作并由中標epc總承包商承繼設(shè)計合同、支付設(shè)計費用，還是終止原先設(shè)計合同，改由epc總承包商負責(zé)整個項目的設(shè)計。
在施工合同的承接問題上，如果原ppp模式下的epc總承包商是通過二次招標確定的，則模式轉(zhuǎn)變后，項目投資主體發(fā)生變化，若是epc總承包商不能與原發(fā)包主體（即ppp項目公司）以及新投資主體（政府方）達成相關(guān)合同變更協(xié)議，則原有epc總承包合同也將因無法繼續(xù)履行而面臨終止等風(fēng)險。而如果需重新啟動采購招標程序另行確定epc總承包商的，則存在已完工程驗收交接、工程量結(jié)算、已完工程質(zhì)量責(zé)任承擔(dān)等問題，需要加以妥善處理。
05、項目報批報建手續(xù)的調(diào)整
根據(jù)國家發(fā)改委頒發(fā)的《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目導(dǎo)則》第十條規(guī)定，確定的ppp項目實施方案內(nèi)容前需要按照規(guī)定完成項目投資管理的審批、核準或者備案手續(xù)，同時，基于《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）規(guī)定，對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目，一律不再實行審批制，區(qū)別不同情況實行核準制和備案制。但是，目前ppp政策并未明確規(guī)定ppp項目應(yīng)采取何種管理模式，且各地方政府對此的做法也存在差異。在此情況下，如果將ppp模式轉(zhuǎn)為epc模式的，則可能需要視項目具體情況確定是否需要重新辦理審批、核準或者備案手續(xù)。
另外，無論是ppp模式還是epc模式，“四證”（即建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國有土地使用權(quán)證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證）均是重要的合規(guī)性文件，不僅將影響到施工合同的效力，對后續(xù)項目融資放款也有著關(guān)鍵性影響。因此，ppp模式轉(zhuǎn)為epc模式實施時，還需注意辦理“四證”等建設(shè)審批手續(xù)的變更手續(xù)。